I. L’organisation gouvernementale de réponse aux crises majeures

La réponse de l’Etat aux crises majeures repose sur une organisation structurée permettant de réagir le plus rapidement et le plus efficacement possible. Cette organisation de gestion de crise implique des responsabilités et des missions clairement définies, régie notamment par un principe de subsidiarité.

Lors d’une crise, la première réponse est généralement locale et repose sur le maire et le préfet de département. Lorsque la crise s’étend géographiquement, le préfet de la zone de défense et de sécurité exerce des missions de soutien, de renfort et de coordination au profit des préfets des départements touchés et tient le rôle de relais auprès de l’échelon central.

Par la suite, une crise locale ou sectorielle peut devenir une crise majeure pour plusieurs raisons (dimension politique et/ou médiatique, atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation, conséquences sociales, économiques et environnementales, ampleur territoriale voire internationale).

Lorsqu’elle affecte plusieurs secteurs ministériels et devient majeure, la crise nécessite une réponse globale de l’Etat. Dans une telle situation, le Premier ministre peut décider d’activer la cellule interministérielle de crise (CIC) afin de mettre en commun l’ensemble des ressources ministérielles en matière de recherche et d’analyse de l’information, d’anticipation, de communication et de décision.

La direction politique et stratégique d’une crise majeure est assurée par le Premier ministre, en liaison avec le Président de la République. Les décisions sont prises en conseil de défense et de sécurité nationale, présidé par le Président de la République et dont le secrétariat est assuré par le SGDSN.

Le Premier ministre peut confier la conduite opérationnelle de la crise à un ministre, en principe :

• le ministre de l’intérieur lorsque la crise a lieu sur le territoire national ;
• le ministre de l’Europe et des affaires étrangères pour les crises extérieures.

Elle peut également décider de conserver à son niveau ou de prendre à son compte tout ou partie de la conduite opérationnelle de la crise, en liaison avec le Président de la République.

Pour en savoir plus : 

Circulaire de la Première ministre du 26 septembre 2023 relative à l'organisation gouvernementale pour la gestion des crises majeures.

 

II. Planifier la réponse aux crises et adapter la posture Vigipirate de réponse à la menace terroriste

Qu’est-ce que la planification de défense et de sécurité nationale ?

La planification de défense et de sécurité nationale vise à faire face à tous les risques et toutes les menaces susceptibles d’affecter les activités clés de la vie de la Nation. Coordonnée au niveau interministériel, sur la base d’une stratégie et d’un processus décisionnel commun, elle s’appuie sur les responsabilités de chaque ministère¹.

Déclinée en trois niveaux (la planification gouvernementale, la planification ministérielle et/ou sectorielle et leurs déclinaisons territoriales) cette planification s’appuie sur quatre principes :

1. une analyse préalable des menaces et des risques réalisée au niveau national et par grands bassins de risques, tous secteurs confondus ;
2. une approche capacitaire appuyée sur la connaissance des capacités de gestion de crise mobilisables (nationales, locales, ministérielles) pour lesquelles, sur la base d’hypothèses d’emploi, les modes d’action précis et les moyens à engager seront précisés ;
3. la modularité à partir d’une posture composée de mesures socles toujours actives et des mesures additionnelles pouvant être mises en œuvre, indépendamment d’un déclenchement formel d’un plan ;
4. la subsidiarité avec une planification réalisée au niveau le plus pertinent, c’est-à-dire au plus petit niveau organisationnel capable d’apporter une réponse adaptée, souvent le plus proche du terrain.

La planification de défense et de sécurité nationale s’inscrit dans des logiques de : 

• prévention : cartographies des risques et menaces, actions de réduction des vulnérabilités… ;
• préparation : planification, adaptation des outils, formation, entrainement… ;
• réponse : mise en œuvre et adaptation des mesures et outils associés, contrôle des actions, avec quatre phases qui se succèdent, quelle que soit la cinétique de l’évènement : la mobilisation des moyens, la stabilisation de ces moyens, la normalisation et le rétablissement d’un fonctionnement socialement acceptable ;
• retour d’expérience : capitalisation de l’expérience, diffusion de l’information, réajustement ex post.

  ¹art. L1141-1 du code de la défense 

En conduite, l’adaptation de la posture globale de sécurité devra être évaluée régulièrement pour ajuster la réponse au cours de phases qui peuvent s’avérer longues, mais aussi pour recouvrer des capacités d’agir en cas de résurgence ou d’émergence d’autres crises.

Le chantier de refonte en cours

La refonte de la planification de sécurité nationale s’appuie sur plusieurs chantiers en cours :

• la révision de Directive générale interministérielle (DGI) de 2015 relative à la planification de défense et de sécurité nationale ;
• la création d’un outil numérique de planification afin de faciliter la mise à jour et l’utilisation des plans.

Ces travaux s’inscrivent notamment dans la perspective de la coupe du monde de rugby, en 2023, et des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

La refonte de la DGI relative à la planification de défense et de sécurité nationale capitalise et synthétise les documents existants. Sur cette base, elle fixe un référentiel commun permettant d’assurer la cohérence entre les travaux et de les articuler entre eux, notamment en temps de crise.

Sont ainsi identifiés :

• 8 typologies de crise majeure²  : précisant l’ensemble des risques et des menaces pouvant avoir un impact sur la nation, elles visent à cadrer les travaux de planification de tous les niveaux de responsabilités et faire apparaitre les enjeux spécifiques ;
• 12 activités clés³  : tronc commun de toutes les planifications, elles font apparaitre les stratégies de sécurité sur la base de leurs vulnérabilités propres. Elaborées par les ministères menants en lien avec les ministères concourant, elles renforcent l’importance de la subsidiarité et l’appropriation.
• 8 composantes transverses⁴  : constituant les racines interministérielles de toute réponse à une gestion de crise. Chacune disposera d’un référentiel facilitant leur appropriation.
• Un processus décisionnel commun permettant d’aboutir à une posture globale de sécurité visant à garantir la continuité des activités administratives, économiques et sociales de la Nation.

 ²Menaces : menace extérieures, agression violences extrêmes, de nature NRBC ou non (terrorisme, tuerie de masse, prise d’otages …), troubles sociétaux graves (violences urbaines, migrations massives, …), cyber, hybrides.

Risques : naturels, technologiques ou industriels, sanitaires.

³Sécurisation, défense militaire du territoire, sanitaire, économie, justice, social et sociétal, alimentation et eau, transports, énergies, poste et communications électroniques, numérique, international.

⁴Organisation, anticipation, gestion de l’information, logistique, juridique, finances, territoires, communication.

 

Le plan VIGIPIRATE

Parmi cette planification, le plan Vigipirate  a une sensibilité particulière.

Instrument à la disposition du Gouvernement dans la lutte contre le terrorisme, il a pour objet de mettre en œuvre des dispositifs de prévention et de protection, gradués en fonction de l’évaluation de la menace terroriste, et de développer une culture de la vigilance dans tous les domaines de la vie de la Nation. Le plan permet également de réagir en cas d’acte terroriste sur le territoire national ou à l’étranger, dès lors que des ressortissants et des intérêts français sont visés.

Le plan VIGIPIRATE repose sur un système à trois niveaux :

• « vigilance », qui correspond à la posture permanente minimale de sécurité et à la mise en œuvre des 100 mesures qui restent toujours actives ;
• « sécurité renforcée - risque attentat » qui répond à une menace terroriste élevée, voire très élevée. Plusieurs mesures, parmi les 216 mesures additionnelles, peuvent alors être activées en complément des mesures de la posture permanente de sécurité et en fonction des domaines concernés par la menace ;
• « urgence attentat », qui peut être mis en vigueur à la suite immédiate d’un attentat ou en cas d’entrée en action d’un groupe terroriste identifié et non encore localisé. Limité à la durée d’activation de la cellule interministérielle de crise (CIC), il s’accompagne d’une mobilisation exceptionnelle des effectifs, de mesures contraignantes pour les opérateurs et restrictives de libertés dans l’espace public.

Basée sur un état de la menace réalisé par la coordination nationale du renseignement et de lutte contre le terrorisme (CNRLT), la posture Vigipirate est révisée tous les six mois pour adapter les mesures à l’état de la menace terroriste. Elle vise à ajuster au strict nécessaire le niveau de contrainte pesant sur la population, les opérateurs privés et les services publics par rapport à la réalité de l’état de la menace.

Le SGDSN propose au cabinet du Premier ministre une posture élaborée avec l’ensemble des ministères qui détermine les objectifs de sécurité pour la période considérée.

Après validation de la posture par le cabinet du Premier ministre, le SGDSN la diffuse aux ministères qui sont chargés de mettre en œuvre les mesures relevant de leur champ de compétences et de transmettre les instructions qui en découlent à leurs services déconcentrés ainsi qu’aux opérateurs placés sous leur responsabilité.  

Pour en savoir plus :

Directive générale interministérielle n° 320/SGDSN/PSE/PSN du 11 juin 2015 relative à la planification de défense et de sécurité nationale

III. Professionnaliser, entraîner et sensibiliser

La réponse de l’Etat aux crises majeures repose sur une organisation intégrée, testée régulièrement :

• les agents y sont formés et entraînés ;
• la société civile y est sensibilisée.

Professionnaliser les acteurs de la gestion de crise

La professionnalisation des acteurs de la gestion de crise vise à garantir un niveau élevé de performance, de réactivité et de technicité dans le traitement d’une crise majeure. Elle concerne non seulement les acteurs mais également les procédures de travail et les méthodes.

Au-delà du renforcement et de la structuration des compétences, ce programme contribue à la fidélisation des personnels, grâce à la promotion d’une culture partagée et à l’identification de viviers d’experts.

Le SGDSN a ainsi développé un programme de formation, sur la base de travaux interministériels initiés dès 2012 pour établir un référentiel d’activités et de compétences, qui visait initialement les personnels armant la cellule interministérielle de crise (CIC), les centres opérationnels (CO) ministériels et les cellules d’appui thématiques. Le suivi de ce programme de formation des acteurs de la gestion de crise (PAGC) est sanctionné par l’’attribution d’un diplôme universitaire (DU) « gestion interministérielle de crise ».

Prenant appui sur ce programme, le SGDSN a proposé en 2021 le développement d’une nouvelle politique de professionnalisation des acteurs de la gestion de crise (PPAGC) élargissant son contenu à tous les niveaux de responsabilité (cabinets ministériels, cadres dirigeants, futurs cadres de haut niveau...).

Cette politique de formation repose aujourd’hui sur :

• une formation initiale à la gestion de crise rénovée, portée par le diplôme universitaire (DU) de la PAGC ;
• des formations ad’hoc destinées à un public élargi en particulier les membres des cabinets, les cadres dirigeants et les futurs cadres de haut niveau, en particulier à destination de l’institut national du service public (INSP).

Cette démarche s’inscrit dans le cadre de la stratégie nationale de résilience (SNR).

Entraîner les acteurs de la gestion de crise

Le SGDSN organise deux exercices majeurs chaque année afin de tester la planification gouvernementale et d’évaluer la capacité de l’Etat à faire face concrètement aux risques et aux menaces auxquels il est confronté. Cela inclut notamment la menace terroriste, ainsi que les menaces dans les domaines nucléaire, radiologique, biologique, chimique (NRBC), aérien, maritime, énergétique, cybernétique, …

La transnationalisation, la diversité et la complexité des menaces impliquent une coopération marquée avec l’ensemble des ministères concernés ainsi qu’avec des acteurs spécialisés institutionnels et privés, français et étrangers.

Sensibiliser la société civile

D’autres actions de sensibilisation sont menées en interministériel sur des sujets spécifiques et sont destinées plus largement aux citoyens.

Face à une menace terroriste persistante cherchant à fragiliser l’ensemble de la société, il convient en effet de développer une culture globale de sécurité pour sensibiliser et accroître la vigilance de la population. Il s’agit notamment de diffuser les bonnes pratiques individuelles et collectives. Cette stratégie vise à impliquer plus largement la société civile, au-delà des services de l’Etat.

Tout citoyen contribue ainsi, par son comportement responsable, à la vigilance, à la prévention et à la protection contre les menaces d’actions terroristes.

Le SGDSN, le service d’information du Gouvernement (SIG) et de nombreux ministères ont conduit pour cela des Vigipirate.

Dans ce même objectif, la dernière version du plan Vigipirate du 1er décembre 2016 dispose aujourd’hui d’une partie publique intitulée « Faire face ensemble ».

Enfin, afin de toucher un plus large le public sur la question du terrorisme et plus spécifiquement sur les réflexes à avoir en cas d’attaques, le SGDSN a élaboré un MOOC (massive open online course) mis en ligne à l’automne 2019.

 

Le MOOC Vigipirate, accessible depuis ordinateurs, smartphones et tablettes, s’organise autour de trois modules, chacun composé de trois à quatre unités. Les deux premiers modules se destinent au grand public, le troisième module étant dédié à la sensibilisation des professionnels et des élus locaux pour la sécurisation des événements et des établissements recevant du public.

Ce MOOC a été plusieurs fois récompensé : nommé comme l’une des trois success story de l’année lors de la cérémonie des Mooc of the Year 2020 ; récompensé dans le cadre des trophées du digital learning 2020 dans la catégorie « meilleure stratégie de contenu » ; médaille de bronze dans la catégorie du meilleur projet international lors des learning technologies awards.

Lien pour accéder au MOOC : Vigipirate - Faire Face Ensemble

IV. Adapter les instruments juridiques

Les dispositifs de préparation et de gestion de crise doivent s’appuyer sur des bases juridiques solides. A cet effet, le SGDSN dispose d’une expertise juridique pour préparer les projets d’accords intergouvernementaux intéressant la sécurité nationale et contribuer aux adaptations législatives et réglementaires permettant de disposer de nouveaux outils juridiques face aux risques et aux menaces, tout en assurant la concertation interministérielle nécessaire à l’adoption des textes relevant de la compétence de différents départements ministériels.

Le SGDSN contribue en particulier à la rédaction et la mise en œuvre des dispositions législatives et réglementaires dans le cadre de : 

• la planification interministérielle de défense et de sécurité nationale ; il veille notamment à la prise en compte des évolutions juridiques dans le domaine de la préparation des plans gouvernementaux de gestion de crise et plus particulièrement des plans gouvernementaux de lutte contre le terrorisme tels que Vigipirate et s’assure de l’existence de la conformité aux dispositions juridiques des expérimentations de solutions nouvelles de technologies ; 
• la protection du secret de la défense nationale (décret n° 2019-1271 du 2 décembre 2019 relatif aux modalités de classification et de protection du secret de la défense nationale ; arrêté du 9 août 2021 portant approbation de l'instruction générale interministérielle n° 1300 sur la protection du secret de la défense nationale).

Le SGDSN participe également à la rédaction des dispositions législatives dans divers domaines tels que : 

• La lutte anti-drones : loi du 24 octobre 2016 relative au renforcement de la sécurité de l’usage des drones civils, article 36 de la loi du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés, article 24 de la loi du 30 juillet 2021 relative à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement ; 
• La protection des zones sensibles pour lesquelles la captation aérienne, l’enregistrement, la conservation, la transmission et la diffusion aérienne de données est interdite : article 18 de la loi du 24 janvier 2022 relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure.