2/03/2016

Discours du Secrétaire Général

Intervention lors du colloque « Défense et sécurité. Quelles continuités ? »

Discours prononcé par M. Louis Gautier le 2 mars 2016. Paris

Seul le prononcé fait foi
 

Mesdames, Messieurs,

Permettez-moi tout d’abord de remercier les organisateurs de ce colloque, l’Université de Paris 1, et plus particulièrement Hervé Drévillon, celle de Lausanne, l’IRSEM, et notamment son directeur scientifique, Thierry Balzac, ainsi que sa secrétaire générale, Mme le contrôleur des armées Marie-Noëlle Quiot, de m’avoir invité à ouvrir vos débats.

Dans son traité sur la force publique rédigé en 1790 au moment où l’Assemblée nationale repensait l’organisation militaire de la France, le comte de Guibert écrivait :

« La force publique d’une nation a pour objet de pourvoir à sa sûreté commune, d’une part contre les troubles et les désordres du dedans, et de l’autre contre les ennemis du dehors […]. Il faut un genre de force pour le dehors, et un autre genre de force pour le dedans ».

En opposant ennemis du dehors et désordres intérieurs, et en appelant à la formation d’instruments séparés pour les combattre, Guibert confortait une distinction historiquement construite entre sécurité et défense dont la validité théorique et pratique s’est maintenue ensuite tout au long des XIXe et XXe siècles.

Les récents attentats perpétrés sur notre sol sont venus cependant démontrer avec brutalité combien cette distinction a aujourd’hui perdu de sa validité et de sa force. Actes de guerre commis dans un pays en paix, les massacres de Charlie Hebdo et du Bataclan témoignent à la fois de la dilatation spatio-temporelle des conflits à l’époque contemporaine, comme ils attestent de l’abandon désormais de toute solution de continuité entre sécurité intérieure et sécurité extérieure.

Il serait faux de croire qu’une telle évolution engendrée par la mondialisation des facteurs de risques nous aurait pris au dépourvu. Dès 1994, par exemple, le livre blanc de la défense, qui soulignait déjà la montée en puissance des acteurs non-étatiques, indiquait que « l’action terroriste (commanditée ou préparée de l’extérieur) est sans doute la principale menace qui soit en mesure d’affecter notre sécurité ». Par bien des aspects cependant, nous n’avons pas immédiatement et suffisamment pris la mesure de cette évolution et des conséquences dont elle était porteuse.

Pourquoi ? Tout d’abord parce que les Européens, au lendemain de la chute du mur, ne voulaient voir que le bon côté des choses. Ils cédaient au soulagement de l’après-guerre froide. Tout à leurs idées d’une mondialisation heureuse, ils refusaient de croire que les inégalités portées par le nouvel ordre mondial provoquaient troubles et ressentiments. Dans le monde dédramatisé des années 1990, ils se considéraient à côté des Américains comme les gendarmes du monde dont les interventions n’avaient d’autre but que d’œuvrer au rétablissement de la paix et à la consolidation de l’ordre mondial, sans imaginer que leurs engagements militaires allaient contribuer à libérer d’autres monstres. Ils n’ont ainsi pas réalisé que les opérations humanitaires, de la Bosnie à l’Afghanistan, pavaient la voie à des opérations sécuritaires ─ amorcées en 2003 avec le tournant de la guerre d’Irak ─ et à l’essor au Moyen-Orient d’un terrorisme islamiste pour partie réactionnel qui est venu en retour porter le fer chez nous, au cœur de notre société.

Notre erreur fut sans doute aussi de ne pas mesurer toutes les conséquences induites par l’érosion progressive des frontières étatiques. Dès le lendemain de la Seconde Guerre mondiale, la recherche de l’accroissement des échanges et de la prospérité économique conduisent effectivement à l’adoption des règles du GATT, puis de l’OMC, ainsi qu’à l’intégration et à l’ouverture de l’espace européen ─ accélérés par la chute de l’empire soviétique ─, sans que soit pour autant prise en compte la question de la sécurité et de ses instruments au sein de l’Union européenne. Trop sensibles au « doux commerce » défendu par Montesquieu, nous avons vu dans le libéralisme économique le prélude de la fin des conflits et la promesse de l’extension de la démocratie sans percevoir les implications réelles d’évolutions ayant aussi de fortes conséquences pour notre sûreté. On le voit aujourd’hui avec la dislocation de Schengen et dès hier avec la question, cette fois plus vite perçue, des dangers liés aux circulations aériennes (détournement, attentat) et maritimes (piraterie) ─ revers de notre « mondialisation heureuse ».

En distendant le lien traditionnel entre citoyenneté et nationalité, l’ouverture et la multiplication des échanges et des flux, qui ont transformé et internationalisé les appartenances des individus, sont venues relâcher les dispositifs pensés et mis en place pour assurer autrefois la sécurité et la paix. Ils ont bousculé les Etats, qui n’étaient auparavant tenus pour responsables que de la sécurité de leurs ressortissants, et la Nation qui était conçue, sans autre concurrence possible, comme le creuset unique de l’appartenance et de la cohésion sociale.

Force est de constater que ces évolutions ont bénéficié à toute sortes de mouvements hors la loi, dont les organisations terroristes qui se nourrissent de la faiblesse des structures étatiques et dont le fonctionnent est essentiellement réticulaire. Sur ce point, l’emprise territoriale de Daech ne doit pas faire oublier qu’une partie de sa stratégie repose sur sa capacité à attirer des recrues occidentales, à les radicaliser et à les renvoyer d’où elles viennent afin de perpétrer des attentats en s’appuyant sur un soutien logistique local. La libre-circulation, le sentiment d’appartenance à l’oumma, les nouvelles technologies de l’information et de la communication constituent à cette fin autant d’outils quotidiennement mobilisés par ce groupe qui se joue des frontières et des identités nationales.

Paradoxalement, dans ce monde qui se transnationalise et où la distinction entre intérieur et extérieur se brouille, l’Etat n’a pourtant pas perdu sa légitimité, notamment en matière de sécurité où il reste le seul garant ─ et le seul garant légitime ─ tant sur le plan national qu’international. Les Etats demeurent en effet les acteurs principaux et incontournables des relations internationales en l’absence d’une quelconque forme de gouvernance mondiale qui, même partiellement, pourrait leur être substituée. Ce sont eux qui restent les principaux détenteurs de la force. Ce sont eux qui constituent les seuls cadres et l’unique relais de la démocratie et c’est par rapport à eux, à leurs forces et à leurs faiblesses, que s’envisagent les questions de l’état de droit, de la guerre et de la paix. Ce sont bien eux, dont le nombre ne cesse au demeurant de croître, qui constituent la pierre d’angle des discussions multilatérales de l’ONU sur la sécurité collective. A cet égard, la question du dedans ou du dehors précédemment posée n’est pas seulement géographique ou territoriale ─ c’est-à-dire celle d’un monde sans frontières ─, elle est aussi juridique sur un double plan, pour penser dans le cadre de l’Etat-nation la sécurité intérieure et la sécurité extérieure dans une forme de continuité opératoire, mais aussi pour penser l’au-delà et l’en deçà de la souveraineté, en particulier dans le cadre de l’élaboration d’une gouvernance mondiale. Même si c’est avec le dessein de les dépasser, voire de s’en affranchir, ces questions ne peuvent être appréhendées sans le faire à partir de l’Etat et de la matrice de la souveraineté.

Ce constat d’évidence en conduit certains à vouloir s’enfermer derrière les anciennes frontières et à souhaiter la restauration d’une souveraineté exclusive comme la solution aux dangers et aux difficultés du monde. L’enjeu est cependant tout autre. Il s’agit effectivement d’accommoder l’Etat-nation, cadre à ce jour irremplacé, à une réalité sécuritaire nouvelle, ce qui implique en particulier d’en repenser les logiques opératoires en commençant par reconsidérer cette notion de pré carré à l’œuvre depuis le règne de Louis XIV qui cherche à distinguer de façon très nette ─ tout du moins dans le principe ─ les actions intérieures et extérieures de l’Etat.

Un nécessaire réaménagement des réponses face à la remise en cause par des acteurs non-étatiques du monopole de la violence légitime théorisé par Max Weber induit, comme dans le cas de la lutte contre le terrorisme, une mobilisation sans distinction de tous les outils dont nous disposons ─ armée, police, douane, renseignement… L’efficacité impose des actions conjointes qui font évoluer le partage traditionnel des rôles entre les forces ou les services affectés à la sécurité intérieure et ceux plutôt dédiés à la sécurité extérieure. Les concepts d’emploi, les contrats opérationnels, les modes opératoires sont modifiés. En conséquence, il convient aussi d’adapter le cadre juridique et le contrôle démocratique des instruments de sécurité, comme en attestent, au cœur de notre actualité, les débats sur la loi sur le renseignement, sur l’état d’urgence et le projet de loi contre le crime organisé et le terrorisme, mais aussi l’actualisation des plans Vigipirate et l’enjeu de la mobilisation des armées sur le territoire national, auxquels nos élus consacrent actuellement toute leur attention.

Ce dernier point constitue la traduction la plus manifeste aux yeux de nos concitoyens des évolutions en cours. Les attentats perpétrés en janvier 2015 ont effectivement conduit le Président de la République à déclencher le contrat opérationnel de protection des armées et à décider le déploiement, dans le cadre de l’opération Sentinelle, de 10 000 soldats à l’intérieur de nos frontières. Les événements tragiques que nous avons connus par la suite ont entraîné la pérennisation de ce dispositif, confirmant par là-même le rôle de l’armée de terre dans la protection de nos concitoyens face au risque terroriste.

Ce rôle dévolu à nos soldats n’est pas une nouveauté en soi. Leur mobilisation en temps de crise constitue une constante qui ne caractérise d’ailleurs pas seulement la France, mais qui se retrouve, bien qu’à un degré inégal, dans l’ensemble des pays européens. Les armées forment effectivement un gisement de forces immédiatement disponibles, mobiles, dotées en outre de capacités de planification et de moyens spécialisés qui leur confèrent notamment une utilité particulière en cas de catastrophe naturelle, d’accident nucléaire ou encore de menaces radiologique, bactériologique ou chimique.

Ce recours aux armées pour des missions de prévention et de protection qui apparaît à certains singulier voire insolite ne l’est donc pas au regard d’une mise en perspective historique ou d’une comparaison internationale. L’armée a toujours été pensée comme un ultime recours en cas de crise et elle a toujours pourvu à certains besoins en vertu d’une logique de moyen. Ainsi l’Espagne, à la suite des attentats de Madrid, a-t-elle déployé 4700 soldats dans le cadre de l’opération Romeo-Mike afin de dissuader toute nouvelle attaque terroriste. Plus récemment, le Royaume-Uni vient d’adopter le dispositif Temperer, qui permet aux autorités de mobiliser en quelques heures les armées face à un péril terroriste. En France, l’emploi de forces militaires en cas de crise majeure est notamment prévu par l’instruction interministérielle n° 10 100 du 3 mai 2010.

Au-delà des situations de crise, notre Marine nationale et notre armée de l’air assurent quotidiennement la surveillance de nos côtes et de nos cieux, et sur le plan terrestre, si les politiques de déflation et le primat donné à la projection extérieure ont entraîné une réduction de l’empreinte militaire de l’armée de terre sur notre sol depuis la fin de la guerre froide, son rôle en matière de sécurisation du théâtre national n’a jamais disparu pour autant. Conçu en 1978, et déclenché pour la première fois en 1991 lors de la guerre du Golfe, le plan Vigipirate ─ principal outil de notre lutte contre le terrorisme ─ intègre ainsi depuis 1995 le déploiement constant de soldats sur des sites exposés.

2015, l’année terrible que nous venons de vivre, n’a donc pas bouleversé le catalogue des missions dévolues aux armées sur le théâtre national. Elle a en revanche induit un réel changement d’échelle et des modifications dans l’emploi des forces terrestres. En dehors de catastrophes et de crises ponctuelles, les mesures retenues par les livres blancs de la sécurité et de la défense nationale de 2008 et 2013 établissaient le volume de soldats déployés sur le territoire national à moins de 2700 hommes, là où l’on en décompte aujourd’hui dans le cadre de l’opération Sentinelle plusieurs milliers (9100 précisément aujourd’hui, et en moyenne environ 7 000 à 8 000 durant toute l’année 2015). L’armée n’apparaît donc plus comme une simple force d’appoint, en marge des forces de police et de gendarmerie, mais comme un acteur à part entière de notre sécurité intérieure face au terrorisme. Ce réengagement des armées se justifie d’autant plus que nous faisons face à des groupes terroristes qui ont montré qu’ils étaient capables de mener de véritables opérations de guerre au cœur de notre société.

Alors qu’au lendemain de la guerre froide la professionnalisation et la restructuration des forces armées orientaient les armées vers un modèle hors-sol tourné vers les interventions extérieures, le volume du dispositif militaire mis à la disposition de l’autorité civile dans la durée constituent une évolution forte qui nous rapproche du modèle italien, où les soldats contribuent fortement à la protection du territoire national en appui des forces de polices. En revanche, cette évolution ne change en rien les conditions d’emploi de ce contingent militaire qui est engagé sur réquisition exclusive du ministre de l’Intérieur ou des préfets, et qui ne participe pas à des missions de maintien de l’ordre ni à l’ordre judiciaire. Les militaires sont appelés à concourir à des mesure de protection de la population ou à des missions de sécurité intérieure en appui ou en relais des forces de sécurité intérieure, et dans le cadre de Sentinelle, il revient au ministère de l’Intérieur de planifier les missions et au ministère de la Défense de planifier les moyens et de vérifier leur bonne adéquation à la mission.

Il n’empêche que ce changement et l’ajustement du rôle des armées dans la sécurisation du théâtre national constituaient des enjeux dont la portée interministérielle justifiait le choix de confier au SGDSN le soin de rédiger un rapport sur la meilleure façon de les satisfaire.

Récemment remis au Premier ministre, ce travail d’analyse et de proposition a été effectué en concertation avec les différents ministères. Il s’est par ailleurs effectué avec l’ambition d’œuvrer à droit quasi constant, en consolidant le principe de la réquisition des militaires par l’autorité civile comme la pierre d’angle de notre dispositif et en proposant des solutions pour ajuster au mieux la planification des missions, qui appartient à l’Intérieur, et celle des moyens, qui relève de la Défense.

Soucieux de valoriser l’expérience opérationnelle des armées dans le cadre de la protection nationale, ce rapport s’est ainsi également attaché à proposer des évolutions juridiques limitées dont la portée pour les libertés publiques est restreinte, avec toutefois des mesures d’accompagnement, comme celles actuellement discutées dans le cadre du renforcement des pouvoirs de l’autorité administrative dans sa lutte contre le terrorisme (perquisitions facilitées, garde à vue renforcée, assignation à résidence…).

Les conclusions de ce rapport aboutissent à une contribution équilibrée qui veut nourrir les discussions au Parlement, mais aussi dans des instances de réflexion comme ce colloque qui réunit quelques politiques, mais aussi des chercheurs et des praticiens. L’effacement de la séparation entre sûreté intérieure et sécurité extérieure, ainsi que la fin de la distinction tranchée entre des états de guerre et la paix conduisent à la mise à l’écart des états d’exception au profit d’évolutions du droit ordinaire de la sécurité ─ la loi sur le renseignement, les mesures anti-terroristes… De telles évolutions inéluctables pour renforcer notre défi de protection doivent cependant être analysées et discutées avec autant de lucidité que de sérénité. Il s’agit, de manière parallèle au renforcement des mesures de sécurité, de renforcer les moyens de contrôle démocratique de ces mesures. Le passage de l’ordre ancien au nouveau engendre de nouveaux monstres et toute la difficulté pour nous, démocrates, si l’on n’y prend garde, est d’éviter d’en créer d’autres pour les combattre. L’accroissement des logiques et des outils de sécurité doit s’accompagner d’une augmentation de la vigilance et des contrôles démocratiques sur ces nouveaux moyens et leurs nouveaux usages.